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任泽平:从国内新城建设经验教训展望雄安新区未来

2017年04月27日 08:14
作者:任泽平
来源: 微信公众号泽平宏观
编辑:东方财富网

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摘要
北京的“大城市病”主要在于核心区功能产业和人口过度聚集。建设雄安新区与通州副中心是中央治理北京“大城市病”的两个抓手,前者是控制北京人口总量,后者是促进北京城市布局优化。

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  导读

  规划建设新城则是解决“大城市病”的重要方式。我们在此总结国内外代表性新城建设经验教训,结合雄安新区规划意图,展望雄安新区未来。本报告是国内篇。

  摘要

  国内新城建设:深圳、上海浦东、天津滨海、唐山曹妃甸。1)深圳毗邻港澳,为改革开放窗口和实验田,产业不断转型升级、带动珠三角崛起,但规划不够超前、城中村问题突出。2)浦东定位经济、金融、贸易等,以政策、地理等优势,恢复和再造上海,并带动长三角崛起。3)天津滨海定位北方经济发展龙头,大工业大投资特点突出,虽然GDP在2008年超过浦东,但人口聚集不足、优化天津城市布局作用不够突出,对周边地区辐射带动力不强,而且在新形势下这种模式难以复制。4)唐山曹妃甸定位偏重化工,一度声名显赫,建设远不及预期的原因包括:对中国及全球经济形势的误判、政府冒进和经验不足、与天津港同质竞争等。5)小结:新城定位应科学研判国内外宏观经济形势,结合当地特点,合理选择主导产业,前瞻布局,并可通过多元化产业结构增强风险防御能力。新城规划应主动超前,科学研判未来经济和人口增长,切忌冒进和摊大饼。新城建设应重视体制机制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用。新城建设应妥善解决城市开发建设资金来源及土地问题。

  雄安新区:规划设计、政策意图及挑战。1)北京的“大城市病”主要在于核心区功能产业和人口过度聚集。建设雄安新区与通州副中心是中央治理北京“大城市病”的两个抓手,前者是控制北京人口总量,后者是促进北京城市布局优化。2)除首要承载北京非首都功能外,雄安新区将贯彻新发展理念,带动京津冀崛起。打造未来城市标杆:绿色生态、传统与现代融合、宜居。分三步走:2020年雏形、2022核心区基本建成、2030年全部建成。3)挑战在于北方市场观念落后,内陆劣势,与深圳浦东相比有何政策优势,如何高标准建设打造城市标杆,空气水质污染严重与绿色生态发展,如何处理与北京建设“国际一流的和谐宜居之都”的关系,如何安置现有140万人口等。

  国内外新城建设启示及雄安新区展望。1)通州城市副中心和雄安新区建设将为北京治理“大城市病”赢得战略时间。2)雄安有望成为与北京协作的“创新中心”+“金融城”,带动京津冀崛起。3)雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田,探索城市开发建设新模式,或包括探索农村集体建设用地直接入市。4)北京、天津、雄安三角区域人口有望快速增长,吸引河北邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄等其他地区人口迁入。5)雄安新区投资规模以万亿计,建议继续关注推进雄安新区及京津冀协同发展推进进展。

  风险提示:规划建设不及预期。

  正文 

  城市具有聚集经济效应和规模经济效应,个人、企业及社会均能从中获益,这是人类社会从农业文明走向工业文明、从乡村文明走向城市文明的根本原因。我们在《中国房地产周期研究》(2015.02.24)、《人口迁移的国际经验:从齐增到分化》(2016.10.23)等多篇研报指出,人口向大都市圈迁移是国内外人口迁移的一般经验,特别是在城市化中后期。但随着大城市核心区功能和产业过度聚集、人口快速增长以致超过短期承载力,环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、住房拥挤等“大城市病”开始逐渐显现。国内外经验表明,治理“大城市病”的主要手段包括:疏解功能、调整产业结构;都市圈内从单中心向多中心布局;发展城市群,促进区域协同发展。规划建设新城则是实现上述手段的一个重要载体。我们对国内外代表城市新城建设及相关城市发展经验教训进行梳理总结,以为雄安新区规划建设提供参考。

  1 国内新城建设:深圳、上海浦东、天津滨海、唐山曹妃甸

  1.1 深圳:带动珠三角崛起,规划不够超前,城中村问题突出

  作为改革开放的窗口和试验田,深圳是从平地而起的一座现代化新城,是中国改革开放近40年的成果缩影。1982年末深圳市政府组织编制完成《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》,采用带状组团式结构作为特区城市总体布局的基本构架,特区规划人口1985年25万人,1990年40万人,2000年80万人。由于发展速度很快,1984年11月-1986年2月深圳市编制《深圳经济特区城市总体规划(1986-2000年》,明确为“以工业为重点的外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、高度文明的综合性经济特区”;规划根据城市带状分布的特点,采用多中心组团式结构布局,确定2000年城区建设面积为123平方公里,总人口110万人。1989年特区规划修订,其中将2000年特区城市人口目标由原定的110万人调整为150万人。

  1993-1996年编制的《深圳市城市总体规划纲要(1996-2010年)》将规划范围从特区扩大到全市1997平方公里,在建设布局上要求以特区为中心,由北向西、中、东三个方向发展,形成辐射状的城市基本骨架;在此基础上,将全市划分为9个功能组团和6个需控制建设规模的独立城镇,并以组团为基本单位进行产业布局,使各产业区象颗颗明珠镶嵌于发展轴上。在人口规划上,要求2000年控制人口400万人,高限人口420万人;2010 年控制人口430万人,高限人口510万人。《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》确定城市性质为经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市,提出建立三级城市中心体系,包括2个城市中心(福田和前海)、5个城市副中心、8个组团中心,规划到2020年城市常住人口规模控制在1100万人以内。2010年,深圳特区范围延伸至全市的1997平方公里;2011年延伸至深汕特别合作区。

  总的来看,由于毗邻港澳、政策优势及体制机制灵活等因素,深圳从上世纪八十年代大力发展“三来一补”加工业开始起步,到九十年代着力打造以电子信息产业为龙头的高新技术产业,再到本世纪前十年初步构建起以高新技术产业、金融业、物流业、文化产业为支柱的现代产业体系,产业不断转型升级,发展为全国一线城市。1979-2016年,深圳市GDP从近2亿元快速增至1.95万亿元,常住人口从31万人增至1191万人。深圳带动了整个珠三角地区的经济增长,使之成为中国经济的重要一极。但是,因低估经济增速、非普查年份人口统计偏差及预测失误等,深圳城市规划在早期不断被迫调整,规划不够超前以及规划调整的滞后性也成为造成深圳当前“大城市病”的重要原因之一。比如,《深圳统计信息年鉴1997》记载的1996年深圳市常住人口为358万人,但后经2000人口普查数据调整后为483万人。《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》记载2007年底深圳常住人口为862万人,但后据2010年人口普查数据调整为912万人。2015年,深圳市常住人口达1137万人,提前五年超过了《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》提出的2020年1100万人目标。此外,深圳存在大量城中村,城市更新任务艰巨。深圳是我国土地财政先行先试者。1982年开始征收土地使用费,1987年秋率先开始国有土地使用权有偿出让试水,开启“土地财政”模式。1992年深圳宣布将特区内土地国有化,2004年宣布将全市土地国有化,但因补偿标准未达成一致,不少原农村土地实质上仍属于村集体所有,出现不少违建,安全隐患突出、并严重影响城市面貌。2009年深圳市开始进行城市更新,虽取得较大进展,但任务依然艰巨。

  1.2 上海浦东新区:恢复再造上海,带动长三角崛起

  80年代看深圳,90年代看浦东。1980年代,由于产业结构不合理、老城区过于拥挤及体制机制问题等,上海相对衰落、经济增速低于全国平均,上海市政府开始研究并着手浦东开发。1990年4月,中共中央、国务院宣布浦东开发,浦东建设上升为国家战略。1992年10月中共十四大报告指出,“以上海浦东开发开放为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”当月,国务院(国函[1992]145号)批复设立上海市浦东新区,浦东新区政府于1993年1月正式成立。2009年,原南汇区撤销划入浦东新区,土地面积从约533平方公里增至1210平方公里。

  1992年《浦东新区总体规划》提出,通过新区开发,带动浦西的改造和发展,恢复和再造上海作为全国经济中心城市的功能,为把上海建设成为远东地区经济、金融、贸易中心之一奠定基础。在总体布局结构上,要求:(1)由内环线、外环线等城市综合交通体系将浦东浦西连成一体,形成中心城基本框架。(2)规划5个各具特色、相对独立的综合分区。(3)在滨江、滨海地带保留较大规模的城市发展用地。(4) 浦东新区城乡协调发展。在人口规划上,2000年为180万人左右,2010年为250万人。1994年浦东新区总体规划修编,其中2010年人口规模调整到300万人。浦东新区十二五规划提出,到2020年要基本建成科学发展区、“四个中心”(经济、金融、航运、贸易)核心区、综合改革试验区和开放和谐生态区,全面建成外向型、多功能、外向型新城区。浦东新区“十三五”规划提出,努力承载自贸试验区、“四个中心”核心功能区和科创中心核心功能区建设的重任,提出到2020年严控人口在558万以内。

  因中央政府赋予一系列特殊政策,浦东新区创下多个“第一”,包括第一个证券交易所、第一个外资银行、第一个外资金融机构经营人民币业务试点、第一个国家综合配套改革试验区等。1990-2016年,浦东新区GDP从60亿元快速增至8782亿元,常住人口从不到140万(含并入的南汇区后人口210万)增至550万。建设浦东新区使上海从相对单一的工业生产基地转变成一个国际性的多功能中心,大幅优化了上海城市空间布局,并有力带动了长三角地区经济发展。当前,浦东以上海市1/5的土地、近1/4的人口,创造1/3的GDP、1/2的金融和外贸进出口、近100%的远洋航运。此外,与深圳类似,浦东也存在规划不够超前的问题,比如1992年规划2000年人口180万,实际2000年达240万。

  1.3 天津滨海新区:高度依赖投资,辐射带动力较弱

  天津市滨海新区位于天津东部沿海,地处环渤海经济带和京津冀城市群的交汇点。“天津滨海新区”这一概念虽然于1993年提出,2005年10月纳入国家发展战略布局,2009年11月正式设行政区,但其基础是原塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区,和天津经济技术开发区(1984)、天津港保税区(1991)、天津港区,以及东丽区、津南区的部分区域,面积2270平方公里。

  1986年《国务院<天津市城市规划总体方案>的批复》指出,适当调整城市建设布局,逐步形成以海河为轴线、市区为中心、市区和滨海地区为主体的城镇网络;工业发展重点要东移,着重把以塘沽为中心的滨海地区建设好。1993年,天津提出用十年左右时间基本建成滨海新区。《滨海新区城市总体规划(1994-2010)》确定城市性质为现代化工业基地、现代物流中心和国际港口大都市标志区,提出一心三点式组合形布局结构,要求到2010年把滨海新区建设成为中国北方经济发展的“龙头”,规划到2003年滨海新区GDP占全市比重达40%、2010年达50%,常住人口在2003、2010年分别达110、165万人。

  2006年5月,《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,批准滨海新区为国家综合配套改革试验区,功能定位为:依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚,努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心,逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。2006年《天津市滨海新区城市总体规划(2005-2020年)》提出构建 “一轴、一带、三城区、七功能区”的城市空间结构,要求2020年常住人口控制在330万以内。最新规划确定功能定位为:京津冀协同发展示范区、先进制造和研发创新基地、国际自由贸易示范区、国际航运核心区、金融创新运营先行区,逐步成为国际化、创新型的生态宜居海滨城市;提出新区构建“一主三副”的城市空间格局;规划2020年人口400万、2030年600万。

  滨海新区开发以在大投资、大项目、大工业为特点,比如2015年全社会固定投资/GDP的比例为45.4%,远高于同期深圳的18.8%、浦东的22.5%。在此拉动下,1993-2016年天津滨海新区GDP从112亿快速增至1万亿,二产比重达60%以上,当前航空航天、汽车、装备制造、新材料、生物医药等八大产业占规上工业总产值比重达到87%;常住人口从1990年的92万人增至2000年119万,再增至当前的300余万。这使得滨海新区以占天津1/5的土地,创造了约56%的GDP、3/4的二产增加值,但只集聚了1/5的人口,优化天津城市空间布局的功能有待提高。虽然滨海新区GDP在2008年超过浦东,2016年为浦东的115%,但人均收入明显较低、人口聚集能力较弱,且其对周边地区的辐射带动能力不足,而且在新形势下这种模式难以复制。

  1.4 唐山曹妃甸区:误判宏观形势、摊子铺太大

  曹妃甸位于河北省唐山市南部沿海,总面积1943平方公里,下辖曹妃甸工业区、南堡开发区、唐山湾生态城、垦区四大功能区域。地处渤海湾核心位置、唐山南部,毗邻京津两大城市,深水大港优势、区位优势、资源能源优势较为突出。自2003年通岛公路开工以来,曹妃甸经历了从默默无闻到“渤海明珠”再到今日的落寞。

  《唐山市曹妃甸新城总体规划(2008-2020年)》写到,开发建设曹妃甸,是落实国家能源、交通和产业战略布局的需要,是环渤海地区开发的需要,是河北建设沿海经济社会强省的需要,是优化唐山产业结构、构筑唐山市域双核空间结构等需要。根据《唐山市曹妃甸新城总体规划(2008-2020年)》,曹妃甸的发展总目标是科学发展示范区、环渤海地区新型工业化基地、国际生态城市;功能定位是我国北方国际航运中心重要组成部分、世界级重化工业基地、京津冀城市群重要的港口城市;经济发展目标是到2020年曹妃甸新区的国民生产总值达6681亿元,人均GDP达51万元;规划2020年人口为130万,其中城镇人口126万。

  开发建设14年来,先后有70多位党和国家领导人前来曹妃甸视察,从2005年国家发改委批准首钢搬迁,到2006年被写入国家“十一五”发展规划,到2008年经河北省获批为新区,到2012年经国务院批准设立唐山曹妃甸区,到先后获批为国家首批循环经济试点产业园区、国家级经济技术开发区、国家级石化产业基地、中日韩循环经济示范基地、综合保税区和国家智慧城市试点等,获得了较大力度的政策支持,累计投资超过5000亿。曹妃甸高峰时期号称日均投资4亿元,一度被称为“中国最大的单体工地”,与天津滨海新区相互竞逐,共同构成中国区域开发中最受瞩目的双子星座。2007-2011年,曹妃甸GDP从127亿元快速增至348亿元。但是,在4万亿投资之后的2012年左右,曹妃甸发展逐渐进入瓶颈,逐渐被媒体爆出烂尾以及陷入千亿级债务困境。2012-2016年,曹妃甸GDP从356亿元波动变至365亿元,当前不到唐山的6%,不到当前“白纸”雄安新区的2倍;常住人口从2012年的26万增至30万,当前不到唐山的4%。

  与早期规划相比,曹妃甸建设无疑是失败的,这其中原因包括对中国乃至全球经济形势的误判,政府层面的冒进和经验不足,与天津港的同质竞争等。在形势误判方面,定位偏重化工业的曹妃甸没能赶上我国工业化黄金时期,却赶上了经济危机和产能过剩;在冒进和经验不足方面,曹妃甸最初规划仅30平方公里,后改为250平方公里,接着是310平方公里,再是1943平方公里,并且累计填海造地超过230平方公里,摊子铺得太大。

  1.5 小结:新城建设应顺应国内外发展趋势,主动超前规划,重视市场

  1)新城产业定位应在科学研判国内外宏观经济形势的基础上,结合当地特点,合理选择主导产业,前瞻布局,并可通过多元化产业结构增强风险防御能力。深圳从早期引进低端加工制造业,到中期打造以电子信息产业为龙头的高新技术产业,到当前以高新技术产业、金融业、物流业和文化创意产业为支柱,产业不断转型升级,主动顺应经济社会发展规律,主动融入全球产业分工体系。浦东倚靠上海及长三角,定位经济、金融、贸易职能,恢复和再造上海,并有力带动长三角发展。天津滨海新区定位现代化工业基地、现代物流中心和国际港口等,在工业化背景下依靠大投资获得发展,但对周边的辐射带动能力不足。唐山曹妃甸定位重化工业基地等,虽取得短暂发展,但很快在经济新常态下出现产能过剩、工程烂尾、债务困境等。

  2)新城规划应主动超前,科学研判未来经济和人口增长等,同时应保持历史耐心、分阶段展开,切忌冒进。深圳建设处于我国经济发展的黄金时期,由于早期低估经济和人口增长速度,导致规划不断被迫调整,并因规划调整的滞后性付出一定代价。浦东的情况也是如此,2000年实际常住人口超过1992年《浦东新区总体规划》规划目标的1/3。曹妃甸规划2020年人口达130万,但当前仅30万,造成资源大量浪费。并且,从深圳特区到深圳全境,从早期的浦东到划入南汇区的浦东,从天津经开区、天津港保税区等到滨海新区,新城建设的分阶段开发明显;而曹妃甸建设则急于求成,在起步区成效不够显著的情况下大幅扩大建设面积。

  3)新城建设应重视体制机制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用。从计划到市场、发挥市场在资源配置中的决定性作用,是我国改革开发取得举世瞩目成就的一个关键原因。在深圳、浦东建设中,体制机制改革功不可没,这是二者成功的重要制度保障。在天津滨海建设中,体制机制改革也有较大进展,但总体不如深圳、浦东。在唐山曹妃甸建设中,体制机制改革有一定进展,但总体滞后。

  4)新城建设应妥善解决城市开发建设资金来源及土地问题。从深圳开始,特别是1994年分税制改革后,我国逐渐形成了当前的土地财政模式。客观地讲,土地财政模式为城市建设提供资金、积累原始资本,促进高增长;但与此同时,推高房价、土地征收引发社会矛盾、积聚财政金融风险等,这使得该模式难以持续。而且,由于无法就征收补偿达成一致,当前深圳面临大量城中村,城市更新任务艰巨。

  2 雄安新区:规划设计、政策意图及挑战

  2.1 北京“大城市病”治理:通州副中心与雄安新区

  北京“大城市病”主要在于功能产业及人口过度集中在核心区。1978-2016年,北京市常住人口从871万快速增至2173万;由于功能和产业过度聚集,668平方公里的五环内常住人口超过1000万,人口密度一度接近16000人/平方公里。此外,因就医、旅游、工作联系、培训等需要的来京短期流动人口规模达数百万人、形成长期流量,并主要集中在五环内。总体来看,北京“大城市病”治理主要有两条线索:

  其一,促进区域人口均衡分布:从分散建设新城,到重点建设通州副中心。长期以来,北京面临中心城功能和人口过度聚集,区域人口分布不平衡,这是北京“大城市病”的一个重要原因。《北京城市总体规划(1991-2010年)》提出,规划建设通州镇、亦庄、黄村、良乡等14个远景人口规模15-40万人的卫星城。《北京城市总体规划(2004-2020年)》提出打造多中心空间结构,规划建设通州、顺义、亦庄、大兴、房山等11个新城。其中,通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为70-90万人,同时预留达到百万人口规模的发展空间; 大兴、昌平、房山新城规划人口规模约60 万人,其它新城规划人口规模在15-35 万人之间。但是,由于新城建设数目太多且缺乏重点,相关建设未及预期。

  2012年6月,北京市开始提出打造城市副中心,之后城市副中心规划建设逐渐加快。2017年《北京城市总体规划(2016-2030年)》(草案)提出,城市空间结构打造“一主”“一副”“两轴”“多点”,其中,“一主”指中心城区,“一副”指城市副中心,“多点”指门头沟、房山、顺义、大兴、亦庄等10个周边城区。到2017年底,北京市北京“四套班子”和相关市属行政事业单位将全面迁入通州,远期将带动约40万人疏解至通州。通州城市副中心有望率先成为北京都市圈内的“反磁力中心”,缓解北京“大城市病”。

  其二,控制常住人口总量:从单纯提出控制人口,到控制人口与疏解功能产业并重,到设立雄安新区、促进京津冀协同发展。新中国成立后,北京先后制定过7次城市规划,目前第八次城市规划暨《北京城市总体规划(2016-2030年)》(草案)已编制完成。在北京绝大多数城市规划中,人口规模控制目标均被明确提出,但大多被快速提前突破。原因在于,城市人口集聚的基本逻辑是经济-人口分布平衡;在功能过度集中、区域人均收入显著高于其他地区的情况下,城市人口规模很难被控制住。根据2010年人口普查,河北来京人口为156万人,超过北京常住外来人口的1/5。由于城市规划与人口规模密切相关,低估人口规模导致城市规划存在严重问题,这是当前北京“大城市病”突出的另一个重要原因。

  2014年2月,习近平总书记明确定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心,并要求调整疏解非首都核心功能,有效控制人口规模,增强区域人口均衡分布。在此指导下,北京开始向外非首都疏解功能,并严控人口,使得近几年北京常住人口增长明显放缓。但是,由于非首都功能疏解过于分散,集聚效应不突出,京津冀协同发展成效不够显著。2017年4月1日,党中央、国务院决定设立河北雄安新区,其首要任务是承载集中疏解的北京非首都功能,这是从推进京津冀协同发展、发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”。雄安新区地处保定郊县,区位优势明显,距北京、天津、保定、石家庄分别为110、110、40、150公里。

  2.2 雄安新区的规划设计:带动京津冀崛起、打造城市标杆

  集中承接非首都功能,治理北京“大城市病”。设立雄安新区,对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎,具有重大现实意义和深远历史意义。习近平总书记强调:雄安新区不同于一般意义上的新区,其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地,重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等,不符合条件的坚决不能要。

  贯彻新常态新发展理念,带动京津冀崛起。新华社4月1日刊文指出,设立河北雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择,是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事。1980年代深圳带动珠三角崛起,1990年代浦东带动长三角崛起,雄安将以何带动京津冀崛起?根据中央规划,除首要集中承接北京非首都功能外,雄安新区有4项具体定位和7项重点任务,具体定位包括绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区为具体定位,7项重点任务是建设绿色智慧新城、生态城市、发展高端高新产业、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、推进体制机制改革、扩大全方位对外开放等。

  打造未来城市标杆:绿色生态、传统与现代融合、宜居。习近平同志对城市建设及发展问题非常关注。什么是习近平同志眼中的城市样本?2013年12月中央城镇化工作会议指出,要依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要融入现代元素,更要保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉;要融入让群众生活更舒适的理念,体现在每一个细节中。习近平同志要求,雄安新区将是我们留给子孙后代的历史遗产,必须坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位理念和国际一流水准规划设计建设。习近平同志反复强调:“要坚持生态优先、绿色发展,划定开发边界和生态红线,实现两线合一,着力建设绿色、森林、智慧、水城一体的新区。”“要坚持以人民为中心,从市民需要出发,做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真,提供宜居的环境、优质的公共服务,有效吸引北京人口和功能疏解转移。”此外,京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪描述未来雄安新区:水城共融犹如江南水乡,大量管廊地下藏,地底通道汽车穿梭忙,行人休闲走在马路上,街道两边传统特色建筑分外亮堂,河水穿城流淌,森林公园空气清新舒畅,被绿树隔离带包围的白洋淀碧波荡漾。

  分三步走:2020年雏形、2022核心区基本建成、2030年全部建成.4月1日关于设立雄安新区的新华社通稿指出,雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发,起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里,远期控制区面积约2000平方公里。在新华社4月13日长篇通讯《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》中,披露了雄安新区未来三步走的建设时间表:2020年一个新城的雏形将初步显现。雄安新区骨干交通路网基本建成,起步区基础设施建设和产业布局框架基本形成。2022年,在北京冬奥会举办时与京津冀主要城市联系进一步紧密,与北京中心城区错位发展,起步区基础设施全部建设完成,新区核心区基本建成。2030年,一座绿色低碳、信息智能、宜居宜业的现代化新城显露活力,成为具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共处、闻名遐迩的城市新星。

  2.3 雄安新区建设面临的挑战:北方市场观念落后、内陆劣势等

  规划建设雄安新区面临的挑战主要在于如下几个方面:

  其一,北方市场经济观念比南方落后,如何解放人的思想解放、推进体制机制改革,如何发挥市场在资源配置中的决定性作用。目前在北方的开发区或新城建设还未有取得如深圳、浦东那般成功。

  其二,地处内陆,如何开放发展。

  其三,制度大于技术,相比深圳浦东有哪些先行先试的政策优势。

  其四,一片白纸,如何高起点规划建设,打造国内前所未有的城市标杆。

  其五,雾霾严重,白洋淀水质问题严重且生态缺水,如何实现生态绿色发展。

  其六,如何在央企南迁,激发民营经济活力。

  其七,如何在建设雄安的同时,不削弱北京的“国际一流的和谐宜居之都”建设。

  其八,如何安置雄安新区现有约140万人,是外迁还是就地转化,如就地转化怎么支撑雄安规划目标建设;等等。

  3 国内外新城建设启示及雄安新区展望

  雄安新区是在距北京市中心110公里的位置建设远景200-250万人的新城,国内外类似例子不多。国内外新城建设对雄安新区建设有如下启示:

  3.1 雄安新区建设将为北京治理“大城市病”赢得战略时间

  通州城市副中心建设有望疏解北京中心城人口、优化城市空间布局,雄安新区建设有望在中短期减轻北京人口增长压力,二者将为北京完善城市布局、提高承载力、治理“大城市病”赢得战略时间。从国际经验看,解决大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的办法。伦敦、巴黎、东京、首尔等新城建设主要布局在核心区域之外、都市圈之内,新城建设确实疏解了核心区域部分人口和产业,对核心区域“大城市病”治理发挥了明显作用。从之前的大量分散建设新城到重点建设通州城市副中心、形成对中心城的“反磁力中心”,北京中心城人口有望得到疏解,市内人口分布更加均衡。雄安新区建设则是从发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”,通过承接北京非首都功能,有望在中短期内减缓北京人口增长,但很难改变北京都市圈人口集聚的长期态势。除行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所外,北京的一些医疗卫生资源也有望搬迁,以缓解北京压力、并打造雄安优质公共服务。

  3.2 雄安有望成为与北京协作的“创新中心”+“金融城”,带动京津冀崛起

  根据规划,雄安新区将承接北京的高校科研机构,建设创新驱动引领区,发展高端高新产业。同时,雄安新区将承接金融机构;而且,日前市场传出河北方面设想,未来雄安新区将争取更多金融机构总部以及区域总部落地雄安新区,同时新设雄安银行、雄安基金、雄安证券、雄安信托、雄安保险等金融机构,创建金融业“雄安”品牌,为雄安新区企业上市开辟“绿色通道”。如果雄安新区以创新中心和金融城定位,有望发挥带动京津冀发展的作用。但是,这与北京的“科技创新中心”定位以及金融机构聚集地存在一定冲突,而且北京正在建设“国际一流的和谐宜居之都”。在此情况下,雄安必须实现与北京在功能上的错位发展、协作发展。比如,在创新中心方面,北京聚焦于研发,雄安侧重于成果转化;在金融方面,北京可保留金融机构总部,雄安侧重引进为京津冀服务的金融机构及区域金融总部。

  3.3 雄安新区将探索城市开发建设新模式

  雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田,将探索城市开发建设的新模式,或包括探索农村集体建设用地直接入市。中央指出,雄安新区将制定全新的住房政策,严禁大规模开发房地产,严控周边房价。从2016年6月开始,雄安新区规划区域内,已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结,为筹建新区做准备。有消息称,雄安新区将可能制定以公租房为主的全新住房政策。在4月上旬发布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》中,1000公顷集体建设用地将用于租赁住房建设。结合2017年即将结束的三年土地制度改革试点(农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点),雄安新区或将探索城市开发建设的新模式,或将抛弃传统的土地财政模式,探索农村集体建设用地直接入市。

  3.4 北京、天津、雄安三角区域人口有望快速增长

  《京津冀协同发展规划》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路,明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架,推动有序疏解北京非首都功能,构建以重要城市为支点,以战略性功能区平台为载体,以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。其中,四区是指中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区;中部核心功能区是指北京、天津、保定、廊坊的平原地区。随着雄安新区建设及相关配套完善,北京、天津、雄安三角区域或将快速增长,吸引河北邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄等其他地区的人口迁入。

  3.5 建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展

  作为千年大计、国家大事,雄安新区的远期投资规模以万亿计。未来整个京津冀地区交通一体化、环保一体化、公共资源一体化、产业转移将是决定雄安新区未来发展的主要因素。我们在《雄安新区:大手笔打造新增长极和世界级城市群》(2017.04.04)提示,从京津冀协同发展角度,重点关注四条投资线索:1)集中承接北京非首都功能,带动雄安及周边地区发展,推进土地增值;2)交运基建先行,利好轨道交通、港口及相关基建链产业;3)落后产能去化,推动产业集中度提升;4)京津冀专项督查升级,带动环保产业发展。日前,京津冀三地政府、国家发改委、国资委、国开行建行等金融机构纷纷表态支持雄安建设,建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展。

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(责任编辑:DF070)

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